图文：泰森-马奎兹、塞古拉签名会
[28]由此引发了1954年的机构精简改革，但是此次政府规模精简呈现除了难得的制度化和理性化的色彩：（1）此次机构改革是因应1954年宪法的制定，重点在于机构组织的调整，使机构设置符合宪法中关于国家机构的规定。
如果过于推崇此等观念的话，就会摈弃宪法规范的实质正当性而走入实证主义的泥潭不能自拔。李念祖: 《案例宪法Ⅲ （上）——人权保障的内容》，三民书局2006年版，第4页。
6 姜昕：比例原则的理论基础探析———以宪政哲学与公法精神为视角,《河北法学》2008年第7期。故而一般认为，宪法意义上的比例原则是调整国家权力和公民个人权利之间关系时应坚持的一项基本准则，泛指国家权力行使要妥当、必要、均衡、不过度、符合比例，不得对公民个人权利造成非法侵犯2。（三）比例原则是否可由基本权利规定或人权条款予以导出？ 我国现行宪法对公民基本权利的规定，可以说具备了现代宪法之基本权规定的特点，即对消极权利和积极权利都作了比较全面的规定。既然现行宪法规定的是法律适用上的平等，那么从体系解释的角度来看，社会主义法治国家就意味着一种形式上的法治国家观念而非实质意义上的法治国家观念。因为，人们总是喜欢价值的单一性和绝对性，以便为自己的行为提供价值指导，否则人们就可能陷入弗洛伊德所言的文化里的不舒服。
不过，在2004年宪法修正案将行政征收和征用条款写入宪法后（第10条第3款和第13条第3款），意味着在我国宪法上已经确立了公私利益平衡的原则，可谓在公民财产权保护领域契合了宽容理念的内在要求。但是，一个共同体并非全然是一个法律共同体（以基本权为阿基米德支点），它还是一个伦理共同体、政治共同体或宗教团体。因此可以说，精兵简政是基于最为朴素的政治理念，以及迫于边区困窘的经济形势而做出的举措。
由此，优化政府规模既包括精简过于膨胀的政府机构，也包括强化与扩充那些公共服务力量薄弱的政府部门。[19] 然而定员制度并不意味着对官僚科层制的机械服从，反而设置了颇为有效的员额统筹与调配机制。比如2013年进行的政府机构改革，是先由全国人大表决通过《国务院机构改革和职能转变方案》，然后通过三定方案的具体推行。这些条款使德国通过公务员制度改革以优化政府规模的行为须通过合宪性审查，以确保在宪法的制度保障下，及文官中立及连接效能的运作，发挥其强大的统治国家功能[18]。
依据政府、市场和家庭三者的关系，学者将福利国家分为三种类型：自由主义体制（强调市场在推动福利国家中的作用）、社会民主体制（侧重于国家对分配政策的调整），以及保守主义体制（注重社会和阶层的整合）[9]— 从优化政府规模的角度，自由主义体制的福利国家显然更具优势，并形成了以公共服务外包、公私协力、民营化等为特征的政府公共服务职能转移的新路径。在该草案的开篇即言明了制度背景：现中央人民政府已经成立，大陆上的战争已经停止，全国已经完全统一，中央人民政府又通过了1950年的财政收支概算，战争和被分割的状态已经完全改变，为了提高行政效率，节省财政开支而开始实施统一机构员额的制度34]。
[32]具体请参见《平南县志》人事劳动篇，第一章人事管理。明确规定干部与勤杂人员的比例。事实上，当代各国在政治原则和治理方式上的趋同，在优化政府规模方面的许多制度和经验是具有共同性的，这也是我们进行比较研究的出发点。但是，定额制度在实行之初，就被频繁突破，并未达到制度预设目标：到 1955年2月底，中共中央各部、会，国务院各部、委、办，各民主党派、群众团体机关共 121个、10.7万余人，比1954年上半年核定的9.3万人的定额，增加了14％[35]。
而中国则面临着有限政府与福利国家建设的双重任务，政府与市场的边界并未厘清，还保留着全能国家的诸多制度和心理的遗迹，此时优化政府规模是现代性的政治与法律命题。虽然政府规模的扩张直接冲击着公民的政治焦虑和税负痛苦，但是也无法罔顾其中存在的固有悖论：一方面，启蒙思想将政府视作必要之恶（necessary evil），以及由此对积极权利可能带来的强制和不自由[5]的警怵，使得人们对于政府规模的扩张深怀忧虑。在接下来的改革中，应引入公法人的概念，建立以预算为导向的控制方式，减少行政层级，通过转变政府职能，寻求优化政府规模的新动力。（4）作为结语，简论在这场优化政府规模的改革中，如何寻找新的改革动力。
[28]王瑞芳 ：《新中国成立初期的政治制度及其初步调整》，载《当代中国史研究》2012年第3期。具体请参见徐焰：《李鼎铭：精兵简政首倡者》，载《红色记忆：70位名人的故事》，解放军文艺出版社 2003年版。
鉴于改革开放后的政府机构精简已经充分研究33]，本文不予复述，但是此处需要指出的是：优化政府规模是与转变政府职能是同一问题的两个侧面，如果不能转变政府职能、厘清政府与市场的关系，延安经验和运动式治理显然是无法为优化政府规模提供长效制度支持的。[40首]先，我国长期以来存在的事业单位和社会团体，应根据其法定职能和权力，逐步向独立的公法人过渡。
优化政府规模的制度实践不仅能够促成规模适中的政府体制建立，而且能够逐步探索中国式的治理道路：以有限政府为底色，厘清政府、社会和市场的边界，通过地域性的改革探索，充分体现权力机关在优化政府规模中的主导地位，致力于提高公共服务和社会保障水平— 这既是中国优化政府规模的新动力，也是完成治理体系和治理能力现代化所必须解答的命题。精兵简政的战时措施成为中共关于优化政府规模的原始版本和最初实践，以后历次运动式的政府精简改革均可以看到彼时遗留的烙印。【注释】 [1] David L. Lindauer, The Size and Growth of Government Spending, World DevelopmentReport.1988. [2] 20世纪90年代期间，世界 范围内政府 雇员 占总体 人口的 比例为 4.7％，其中OECD国家的比例高达7.7％，东欧和前苏联国家也达到6.9％。[11]娄胜华：《中国内地公共行政改革研究新进展》，载《行政》（澳门）第75期。改革开放以来的四次政府机构改革，都是侧重于从横向调整政府的部门设置，但却没有从纵向减少政府的层级设置。[36]从现实运作上看，三定方案一般是由各级政府的机构编制办公室制定，并由同级人民政府批准，作为具体部门的组织法得到实施。
[4] 王绍光 ：《祛魅与超越 ：反思民主、自由、平等、公民社会》，三联书店 （香港）有限公司 2010年版，第 57页。但是到2011年年底，全国地级单位数332个，地级市284个— 这意味着过去20年中，在地级单位数总量大致不便的前提下，有近百个地级市先后设立。
[5] 石元康 ：《当代自由主义理论》，联经出版公司1995年版 ，第 12～16页。由于政府各部门的人员编制均受到预算经费的制约，各部门的意见只有得到该办认可，才能送总统审核并报议会审议通过，财政部才给各部门拨款。
[14] 在美国对于联邦政府及独立机构的规模控制，主要是通过预算和财政方式实现的。See, Salvatore Schiavo-Campo, Giuliode Tommaso ＆ Amitabha Mukherjee, An International Statistical Survey of Government Employment and Wages,WorldBankPolicyResearchWorkingPapers,1997. [3][ 美]彼得 ?布劳、马歇尔 ?梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译 ，学林出版社2001年版，第 145页。
[16]而德国为统一执行各公务员法规，设立了联邦人事委员会（Bundespersonalausschuβ），其在法律规定范围内独立 自主地行使职权，作为德国联邦政府之人事主管机关。此外，美国在推行政府绩效管理上亦颇有成效，政府的施政行为需要接受 投人一产出的绩效评价，这也可以从经济角度对政府规模的有效性进行评估，防止人浮于事。（三）日本定员管理制度 在控制政府规模扩张方面，日本实行颇具特色的定员管理制度。【摘要】积极权利和福利国家是导致政府规模扩张的重要原因，但是，优化政府规模与强化国家责任并非根本冲突。
联邦人事委员会委员系依据法律独立行使职权，并不属于联邦内阁之组织，这保证了其独立性和中立性，从而可以有效地控制政府规模的膨胀。从 1993年开始，美国实施《政府绩效与效果法》（Government Performance and Results Act）大幅简任现行职任分类制，赋予各机关弹性以订定职位分类及薪给制度，自1999会计年度起更规定各机关得提出取消明订人力数量、限制待遇或报酬额度 ，只要机关证明个人或组织在达到绩效目标即可。
（四）经验小结 在简介了美国、德国和日本三个国家在优化政府规模的制度和方式之后，本文简单总结其制度经验（三）细化、明确了预算违法行为的种类，强化预算法律责任追究 修订前的预算法关于预算违法行为责任追究的条款只有寥寥三条，预算违法行为种类规定过于抽象简单、预算违法行为责任形式单一(仅为行政责任) 且过轻，实践中更多的预算违法行为的查处是依照低位阶的《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行的。
法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出等部分支出，并要求安排这些支出的有关情况应当在预算草案的报告中作出说明。因此，在现代国家治理中，社会大众除保留广泛的公共财政预算知情权、重大公共收支行为的投票决策权、检举控告权和一定程度的财政预算过程的参与权外，更多的是通过其选举的代表——代议机构及其专门机构来行使日常的、专业化的监督权，也即主要通过间接民主、代议制民主加以实施和实现。
另外，本应作为人大重要依靠力量的预决算专业审查机构——国家审计机关在我国现行体制上却隶属于政府，让各级人大对预决算草案的实质审查深受影响。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项。因此，立足于我国的现实国情，借鉴国外经验，完善各级人大及其常委会对预算全方位(全面性、全过程)的审查、监督制度就成为我国实施全面规范、公开透明的预算制度、加强对全口径预算决算的审查和监督改革的重中之重、当务之急。立法监督是人大对政府预算全方位审查监督中十分重要甚至可以说是最重要的一环，只有健全和完善了财政、预算、税收、公债、规费等方面的法律，减少对政府部门立法的空白授权、概括授权，真正做到财政、税收事项的法律保留与法律优位（即落实财政、税收法定原则），确立财税法律的权威，才有可能切实实现预算编制、执行、监督、责任追究等严格依法进行，才有可能把人大及其所代表的人民的意志贯穿在整个预算过程的始终，保障人民大众的公共需要最大化实现。
关于决算审查，新预算法要求编制决算草案应做到收支真实、决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。（二）各级人大对预决算草案的实质审查能力得到加强 为了克服我国各级人大会期短，人大代表又多为兼职、预决算审查能力不强等方面的问题，保证各级人大预决算审查监督职权的落实，新预算法较大幅度地增加了人大及其常委会有关专门机构、工作机构对政府预决算初步审查的操作性规定，使其开展的审查有法可依、有法律的明确授权。
但是，在现代政府公共管理职能不断扩张、财政收支范围日益扩大、预算内容日趋复杂的情况下，一般社会大众对财政预算的监督显然力不从心。结合审计报告审查决算等，这为各级人大及其常委会克服会期短、代表审查能力不足而又需要实质审查预决算草案提供了较为现实的解决办法。
进入专题： 全方位预算 。参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出。
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